摘要:政府公共投资是熨平经济周期性波动的重要手段,它通过在低谷期投资的乘数效应,有助于弥补经济下行周期社会资本投资不足的短板和防范经济周期性的波动风险。新时期我国政府公共投资不但是拉动内需的重要手段,也在服务当前我国新兴产业布局战略中发挥着独特作用。辩证地看,政府公共投资在产生正面经济效应的同时,也难免会产生增大社会通胀成本、形成对社会资本挤出效应以及增加政府债务风险等连带效应。建议政府在进行公共投资决策时应建立公共投资的科学评估体系,把握好拉动增长和控制风险之间的平衡,在国家产业布局的战略框架下,建立起公共投资对新兴产业投资引领并引导社会资本共同参与的产业投融资机制。

政府公共投资理论源于传统自由竞争市场理论的失败,其后以熨平经济周期性波动的政府干预为特征的凯恩斯理论学说及其实践逐步为业界和许多国家的政府所重视,其核心是政府投资可以弥补因市场缺陷所导致的社会投资不足,从而降低经济波动性风险。古典和新古典经济学理论强调市场竞争是对社会资源优化的主要机制,秉承这一理论的专家和学者往往将政府干预和国有经济看作是垄断和低效的代名词。自上世纪初以来,不少经济学家和政府改革人士均将市场化改革视作提升经济效率的圭臬,并将国有经济的市场化改革作为提升企业经营效率的有效手段。然而历次全球周期性经济危机的实践证明,市场经济理论成立所必须的前提条件,如市场信息的完备性、市场竞争的充分性以及基于对市场参与者理性人假设等先决条件,在现实经济中往往并不具备,这些市场缺陷往往导致市场竞争理论的在实践中的失败。政府公共投资等干预措施在熨平经济周期中的作用,逐步得到很多国家学者和政策决策者的重视。

政府公共投资的理论基础可以追溯到上世纪30年代的美国大萧条。大萧条宣告了亚当斯密古典经济学理论的失败,同时催生了以政府干预经济为标志的凯恩斯经济学的兴起。凯恩斯的学说通过萧条重建时期罗斯福总统的执政实践(即所谓“罗斯福新政”),逐步在西方主要经济体获得了巨大的影响力,政府在经济管理中的作用由以往自由市场经济体制主导下的“无为”向政府主动干预调节经济周期的“有为”方向转换。凯恩斯经济学说的主旨在于,市场供需依靠自身调节往往无法在短期内完成市场出清,此时政府的干预有助于弥补市场的这一缺陷。政府投资在经济周期调节中的作用,经过罗斯福新政的实践,一时间成为解决市场需求不足、进而拉动就业和经济增长的有效手段。由于凯恩斯经济学说中突出了政府干预在国民经济中的作用,从而也使各国政客纷纷将其视为政府大展拳脚的秘籍宝典,从政府管理架构的变迁上,也是当时西方国家由市场自由经济逐步转向“大政府”模式的触发因素之一。总体来说,政府投资干预学说经过多年的演变,逐渐发展成为经济学界和经济管理实践中一个重要的研讨方向。

政府公共投资作为拉动经济的重要手段,应辩证看待其所产生的经济效果。从利的方面看,政府公共投资的投入有助于熨平经济周期性波动;政府对战略性新兴产业的先导性投入有助于增强社会资本参与的信心,形成各类资本共同投资的合力。但同时也应重视政府投资可能连带产生的社会整体通胀成本和债务风险,以及部分投资领域会对社会资本形成挤出效应。先看政府公共投资的正面效应。新冠疫情后,世界各国的政府公共投资对于各自经济的恢复都发挥了一定的作用。世界银行最新的一份关于公共投资对于经济拉动效果的调查报告显示[1],尽管存在经济体制和制度上的差异,政府公共投资对经济恢复的支撑作用要普遍好于减税和转移支付这类手段。世界银行在这份报告中采用了乘数大小作为不同经济刺激手段的比较基准,结果显示,政府公共投资对经济增长的乘数为减税和财政转移支付的两倍。世界银行的调查报告还显示,在经济上行周期和经济下行周期,政府公共投资的乘数效应也存在一定差异,经济下行周期的乘数要明显高于经济正常周期或者上行周期,也从一个侧面佐证了政府投资对于熨平经济周期的有效性。研究还显示,当货币政策宽松时,政府投资的乘数效应较明显。这是因为,低利率下的政府投资有可能推升通胀水平,从而刺激社会资本投资和居民消费的增加。总的来说,后疫情时期全球经济处在由低谷向上修复的周期,政府公共投资的拉动作用在不同的经济体都获得了广泛的共识。此外,政府公共投资往往具备非国有资本投资的先导作用。国内外经验表明,在很多需要沉没资本的领域,政府公共资本的先期投入能降低社会资本的投资成本,从而弥补民间资本投资不足的状况。尤其是当前我国处在产业转型升级和布局优化的关键期,政府公共投资还在创新型战略产业的投资发展方面发挥引领作用。一方面这些领域往往具备社会公益性,其特征要求政府投资的参与;另一方面,新兴产业往往面临前期投资大、未来产出存在较大的不确定性,这些特点往往制约社会民间资本的参与,政府公共投资有助于弥补这一短板,增加了非国有资本参与投资的信心。

再看政府公共投资可能产生的其他连带效应。第一,政府公共投资会产生一定的社会隐性通胀成本,并通过扩散效应为社会其他个体所承担。由于通常意义上,政府并不是市场上商品和服务供给的主体,政府投资和消费往往是通过举债的方式进行融资。由于借贷的过程放大了市场流动性和货币乘数,融资活动会造成市场流动性的增大,从而引发通胀,对原本相对稳定的价格体系形成扰动。此外,由于政府投资形成的货币扩散并不是在整个经济体内均匀进行的,而是像石子投入池塘那样一层一层逐步向外扩散。这一特征使接近政府投资项目的实体获得流动性收益,即在市场中最早获得增发货币的主体可以在通胀起来之前获得收益。这一现象就是所谓的“坎蒂隆效应”,即市场流动性存量的变化对实体经济的影响取决于流动性投放的方式和路径,不同的群体受到的影响是不同的。打个简单的比方,在社会总体资源供应不变的情况下,如果政府投资导致社会流动性存量增加一倍,由于通胀传导的滞后性,最后接触到流动性增加的群体往往要承受较高的通胀。综上,政府投资形成的流动性时间上的滞后,事实上造成了社会资源的重新分配,也是造成社会不同群体财富差距不断增大的因素之一。尤其是在政府通过举债而非通过财税收入弥补其财政赤字时,其负面效应更为明显。第二,伴随政府公共投资,政府的债务风险将有所上升。政府公共投资的很多项目由于前期投资金额较大而回报周期较长,也容易形成短期债务风险的快速积累。近年来我国各地政府为提振经济进行了大量公共投资,对各地经济长期发展提供了强有力的基础保障,但与此同时各地地方债务余额快速积累的现象日趋明显。未来各地方政府应对经济增长和债务风险控制之间的平衡给予充分的关注。第三,政府公共投资对民间投资存在一定的隐性挤出效应。首先,政府财政收入主要来源之一的税收,是调整政府收入和民间收入的主要杠杆。在社会总流动性不变的前提下,税收的增加意味着企业可用于投资和居民可用于消费的流动性相应减少。其次,在给定的货币供应总量前提下,政府投资拉动的增长效应会间接压缩民间投资和消费,同时也会削弱利率政策对资本流向的效率引导作用。总体而言,政府公共投资对国民经济不同领域影响的差异性是一个值得重点关注的课题。

在当前国内国际形势下,政府公共投资应以我国产业布局优化战略为指针,扩大在战略新兴产业的投资引导,带动和鼓励社会资本的共同参与,发挥政府投资的乘数效应。同时需要建立债务融资追溯制度,防范地方政府因过度投资而形成的债务风险的加剧,把握好投资拉动和债务风险防范之间的平衡。当前,我国经济正处于战略转型的关键时期,此时不但有过去几年新冠疫情的后续影响,也有国际产业链格局和地缘政治的急剧变动,经济的下行压力有所加大,对我国政府投资的方向和力度的把握就尤为重要。在政府投资这一领域,既要发挥我们经济体制管理上“集中力量办大事”的优势,发挥政府公共投资在战略新兴产业领域的投资引导作用,形成社会资本共同参与的合力。同时,要注意防范盲目投资造成的对民间投资的挤出效应以及政府投资软约束机制造成的过度投资和债务风险积累。故在经济下行周期,更要保持战略定力,为经济长期高质量发展、完善市场的优胜劣汰以及为经济长期可持续发展做好储备。对“见效快”的政府投资这一短期内解决经济动力不足的药方之使用需持有更加审慎的态度。此外,在评价地方政府发展政绩时,不仅要着眼于当前的增长,更要注重赤字和债务对区域和全局经济的长远影响,发展不但要着眼于当下更要放眼于未来。政府投资决策的短期效益与可持续性应并重。

具体的实施措施上,一是要建立起政府投资短期和中长期效果评价对比体系,不断动态完善政府投资的效率,力求政府投资在国家产业创新布局的框架下展开,最大限度提升投资对经济拉动的乘数效应;二是建立政府公共投资对不同经济领域的影响评价体系,全面分析政府公共投资的正面和连带效应,对投资的社会效益性进行综合性评估;三是结合我国特色的经济管理体制,建立政府投资同国家战略产业发展促进的长期规划,引导民间投资的积极参与,形成两类投资的协同与共振。例如,政府公共投资可通过国有资本运营公司采取战略投资的形式入股相关战略性新兴产业萌芽期企业,在该类企业步入成长期后择机退出,通过投资既引导了这类战略性行业的启动,又避免了国有资本对产业后期市场化运作效率的影响。再如,通过发挥公共投资对战略性新兴产业进行市场培育,在光伏产业、新能源汽车等产业的成长期,政府公共投资的介入可大幅降低产品的价格并扩大需求,进而实现这些类产业的规模经济运营。

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